Geschichte
VIII. 50 Jahre Verbandspolitik im Spiegel der Verbandszeitschrift "Die Gemeinde"
Seit 1949 gibt der Schleswig-Holsteinische Gemeindetag monatlich die Fachzeitschrift "Die Gemeinde" heraus. Vorbild war die Zeitschrift "Die Landgemeinde" des 1933 aufgelösten Preußischen Landgemeindeverbandes. Die weit über die Grenzen Schleswig-Holsteins anerkannte "Zeitschrift für die kommunale Selbstverwaltung", so lautet ihr Untertitel, erscheint heute in einer Auflage von 1.700 Exemplaren. Die Schriftleitung lag von Anfang an in den Händen des Landesgeschäftsführers Wolfgang Ottens. Die Zeitschrift bringt allmonatlich Kolumnen und Aufsätze zu kommunalpolitischen und kommunalrechtlichen Themen, wichtige Urteile aus der Verwaltungsrechtsprechung, Berichte über die Verbandsarbeit, Personalnachrichten und Buchbesprechungen. Es soll im folgenden versucht werden, die wichtigsten kommunalpolitischen Themen, die den Gemeindetag in den vergangenen 50 Jahren beschäftigt haben und die in der Verbandszeitschrift ihren Niederschlag gefunden haben, darzustellen.
Neben den "Alltagsthemen" der damaligen Zeit, Finanzausstattung der Kommunen, Wohnraumbewirtschaftung, Umsiedlung der Heimatvertriebenen, Mitwirkung an der Neuordnung des kommunalen Verfassungsrechts gibt es 1951 eine heftige Auseinandersetzung zwischen dem Gemeindetag und der Landesregierung über die vorzeitige Auflösung der 1948 auf vier Jahre gewählten Gemeindevertretungen. In mehreren Resolutionen wird die Landesregierung vor diesem "Eingriff in die Rechte der Selbstverwaltung" gewarnt. "Die Schleswig-Holsteinischen Landgemeinden im Kampfe um die Wahrung ihrer Rechte" lautet das Leitmotiv der außerordentlichen Delegiertenversammlung am 12.01.1951 in Rendsburg. Genützt hat es nichts. Die vorgezogenen Wahlen finden im Frühjahr 1951 statt.
Im Oktober 1951 legt der Gemeindetag im Rahmen der Diskussion über die Verwaltungsreform in Schleswig-Holstein einen "Vorschlag des Verbandes Schleswig-Holsteinischer Landgemeinden für den Aufbau eines Landeskommunalverbandes Schleswig-Holstein" nach dem Vorbild des früheren (preußischen) Provinzialverbandes vor.28)
Der seit Jahren vom Landgemeindetag geführte Kampf um die Erhöhung des (nach Einwohnergrößen gestaffelten) Hauptansatzes im kommunalen Finanzausgleich, über den 92% der Schlüsselzuweisungen verteilt werden, führt auch 1953 nur zu einem Teilerfolg: der Hauptansatz (Grundlage für die Ermittlung des sog. "veredelten" Einwohners, die älteren Leser werden sich erinnern) wird für die kleineren Gemeinden erhöht. 1952 hatten Gemeinden bis 1.000 Einwohner 3,92 DM, Gemeinden bis 2.000 Einwohner 4,55 DM und die kreisfreien Städte 15,47 DM je Einwohner aus dem Finanzausgleich erhalten.
Die Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Landesverbände fordert 1954 den Schleswig-Holsteinischen Landtag auf, nach dem Vorbild des Deutschen Bundestages einen "kommunalpolitischen Ausschuß" zu schaffen, um die Beteiligung (Anhörung) der kommunalen Spitzenverbände an der Landesgesetzgebung zu verbessern.
1955: Erneute Forderung nach einer Verbesserung des kommunalen Finanzausgleichs im Zusammenhang mit der geplanten (und am 23.05.1955 beschlossenen) Einführung eines Steuerverbundes. Obwohl der Gemeindetag (und die übrigen kommunalen Landesverbände) das neue Finanzausgleichsgesetz einmütig als unzureichend abgelehnt haben29) wird der in Schleswig-Holstein im Vorgriff auf die spätere bundesverfassungsrechtliche Regelung30) eingeführte Steuerverbund in der Folgezeit durchaus als "Pionierleistung" des Landes anerkannt.31) Neben den vielen anderen Themen, die den Gemeindetag im Zusammenhang mit der von Jahr zu Jahr zunehmenden Gesetzgebungstätigkeit des Landes beschäftigt haben und die hier nicht im einzelnen dargestellt werden können, ist das Thema "Finanzausgleich der Gemeinden" eines der Kernprobleme, mit denen sich die Gremien des Gemeindetages in der Folgezeit immer wieder auseinandergesetzt haben. Daß insbesondere diese Thematik zu Interessenkonflikten mit den anderen kommunalen Landesverbänden geführt hat, liegt in der Natur der Sache.32)
"Stärkung der Verwaltungskraft im ländlichen Bereich" und die Alternative "Großgemeinden oder leistungsfähige Ämter" und schließlich die Änderung der Amtsordnung sind die Generalthemen der Jahre 1965 und 1966. Die 1966 in Kraft getretene neue Amtsordnung wird allgemein als (zu zaghafter) Schritt in die richtige Richtung begrüßt. Dr. Willing beantwortet die selbst gestellte Frage: "Blieben von dem Hering nur noch die Gräten?"33) letztlich zwar positiv, allerdings mit dem Bedauern, daß die Chance zu einer zeitgemäßen Neugestaltung der inneren Verfassung des Amtes (noch) nicht genutzt wurde. Der Gemeindetag, insbesondere sein Geschäftsführer Dr. Willing, wollten das Amt als wirkliche Alternative zur Großgemeinde fortentwickelt sehen. Die Frage nach der richtigen Kommunalverfassung für die ländliche Fläche ist vor dem Hintergrund der Kommunalreform in anderen Bundesländern auch 1970 und in den folgenden Jahren noch nicht vom Tisch. 1974 fordert die Delegiertenversammlung des Gemeindetages in einer Entschließung die Fortentwicklung der inneren Verfassung der Ämter (Bildung von Fachausschüssen, Öffentlichkeit der Amtsausschußsitzungen). 1977 schlägt der Gemeindetag vor, fakultativ die Möglichkeit einer Leitung des Amtes durch einen (hauptamtlichen) Amtsbürgermeister zu schaffen. Während die Forderungen des Jahres 1974 inzwischen verwirklicht worden sind, hat sich der – verbandsintern natürlich umstrittene – Vorschlag von 1977 bis jetzt nicht durchsetzen können.
In einem engen Zusammenhang mit der Frage nach der "richtigen" Kommunalverfassung steht die grundsätzliche Thematik der Verwaltungsstruktur im ländlichen Raum; ein weiteres Kernthema, mit dem sich der Gemeindetag über Jahre intensiv befaßt hat. Vor dem Hintergrund des 1968 erschienen "Sachverständigengutachtens zur lokalen und regionalen Verwaltungsneuordnung in Schleswig-Holstein" (Loscheid-Gutachten) veröffentlicht der Gemeindetag 1969 "Leitsätze über interkommunale Zusammenarbeit im ländlichen Raum". Die von der Landesregierung angestrebte kommunale Neuordnung ist Thema einer mit über 500 Teilnehmern abgehaltenen öffentlichen Delegiertenversammlung in Kiel. Nicht zuletzt der konstruktiven Aufklärungs- und Überzeugungsarbeit des Gemeindetages, der sich hierbei als freiwilliger Zusammenschluß der Gemeinden selbst vor eine Zerreißprobe gestellt sieht, ist es zu verdanken, daß die mit der Amtsordnung 1966 eingeleitete und 1970 abgeschlossene Ämtergebietsreform relativ reibungslos gelingt. Mit dieser Reform ist in Schleswig-Holstein die heute nicht mehr umstrittene Weichenstellung zugunsten der Ämter erfolgt. Zahlreiche Veröffentlichungen in der Verbandszeitschrift in den Jahren 1966-1970 zeigen, wie sehr dieses Thema "unter die Haut" gegangen ist.
Das Gesetz über kommunale Zusammenarbeit und die Leitlinien der Landesregierung zur Gebiets- und Verwaltungsstruktur auf Gemeindeebene stehen 1973 und 1974 im Mittelpunkt der verbandspolitischen Diskussionen. Der Gemeindetag hofft, daß in der 1974 beginnenden neuen Wahlperiode der Gemeindevertretungen in einer Phase der Freiwilligkeit durch Zusammenschlüsse größere amtsangehörige Gemeinden entstehen. Die folgenden Jahre zeigen, daß sich eine flächendeckende Gebietsneuordnung (trotz finanzieller Anreize) wohl kaum auf freiwilliger Basis schaffen läßt. In der Diskussion innerhalb des Gemeindetages setzt sich die Auffassung durch, daß der Zielsetzung, eine Verbesserung der kommunalen Verwaltungsstruktur zu erreichen, am ehesten durch eine kontinuierliche Fortentwicklung der Ämterverfassung entsprochen werden könne. Dieser sind allerdings durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 24.07.197934), durch das die Ämter als Verwaltungszweckverbände festgeschrieben werden, Grenzen gesetzt. Aus diesem Grunde darf – worauf auch Willing zu recht hinweist35)- vermutet werden, daß das Suchen nach der richtigen Kommunalverfassung für den ländlichen Flächenraum den Gemeindetag auch in der Zukunft noch beschäftigen wird.
Neben dem speziellen Thema der Amtsverfassung hat natürlich auch die Fortentwicklung des Kommunalverfassungsrechts insgesamt die Gremien des Gemeindetages immer wieder beschäftigt. Während die Veränderungen der 70er und der 80er Jahre – mit Ausnahme der Einführung plebiszitärer Elemente und der Institution der Gleichstellungsbeauftragten – im großen und ganzen politisch nicht umstritten waren, kann dies für die jüngste, dritte Stufe der Kommunalverfassungsreform bekanntlich nicht gesagt werden. Weder die Direktwahl der hauptamtlichen Bürgermeister noch die damit zusammenhängende Konstruktion des Hauptausschusses neuer Art finden die Zustimmung des Gemeindetages, auch nicht die Forcierung des Beauftragten- und des Beiratswesens. Demgegenüber ist der hartnäckige Widerstand gegen die Ausweitung der Direktwahl auch auf die ehrenamtlichen Bürgermeister erfolgreich gewesen.
Im Rahmen dieser Betrachtung ist es nicht möglich, das verbandspolitische Wirken über 50 Jahre in seiner gesamten Bandbreite angemessen darzustellen, deshalb die Beschränkung auf die vorstehenden "Kernthemen". Eines wird bei der Beschäftigung mit 50 Jahren Verbandspolitik jedoch deutlich: Über den Nutzen und die Notwendigkeit einer kommunalen Interessenvertretung gerade auch für den ländlichen Raum kann es keine Zweifel geben. Für den Landesgesetzgeber und die Landesregierung hat der kritische Dialog mit den kommunalen Spitzenverbänden neben der Nutzbarmachung des auf der kommunalen Ebene vorhandenen Sachverstandes einen weiteren wichtigen Vorteil: Die Akzeptanz der in der ganz überwiegenden Zahl von der Kommunalverwaltung auszuführenden landesrechtlichen Vorschriften wird durch den ständigen Dialog erhöht, wenn nicht gar in manchen Fällen erst herbeigeführt.
In diesem Sinne ist dem Schleswig-Holsteinischen Gemeindetag auch in Zukunft ein erfolgreiches Wirken zum Wohle seiner Mitglieder und der durch sie repräsentierten Einwohnerinnen und Einwohner unseres Landes zu wünschen.
Von Bürgermeister a.D. Gerd Lütje, Lensahn:
28) "Die Gemeinde" 1951, S. 157ff.
29) Schreiben der Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Landesverbände vom 20.05.1955 an alle 30) Landtagsabgeordneten, "Die Gemeinde" 1995, S. 2
30) § 106 Abs. 6 (jetzt 7) GG, eingefügt durch Novelle vom 24.12.1956 (BGBl. I S. 1077)
31) Gerd Willing, 30 Jahre Kommunal- und Verbandspolitik in Schleswig-Holstein, "Die Gemeinde" 1981, S. 333ff. (341)
32) Die Darstellung der Entwicklung des kommunalen Finanzausgleichs einschließlich der Bewertung aus der Sicht des Gemeindetages würde den Rahmen dieser Abhandlung sprengen. Sehr informativ dazu ist der Aufsatz von Willing, a.a.O. S. 341ff.
33) "Die Gemeinde" 1966, S. 145ff.
34) "Die Gemeinde" 1979, S. 266ff.
35) Gerd Willing, 30 Jahre Kommunal- und Verbandspolitik in Schleswig-Holstein, "Die Gemeinde" 1981, S. 333ff. (341).